То, что российский бюрократический аппарат во всём многообразии его видов и форм не просто великоват, а подчас запредельно раздут – факт общеизвестный, и даже хрестоматийный. Про него писали, на него ругались, его высмеивали Пушкин и Гоголь, Белинский и Достоевский, Лесков и Салтыков-Щедрин и так далее и тому подобное. По всей вероятности, век 21-й эту традицию продолжит! И ответит классической русской литературе и русскому языку с англосаксонским акцентом. По крайней мере, в современном обиходе применительно к бюрократии наверняка прочно закрепится слово «омбудсмен». Или по-русски – «уполномоченный по правам граждан». И сегодня мы попытаемся разобраться – что это за фрукт такой, с чем его едят и как он работает. Благо, и повод есть – в начале июня в областной Думе как раз заседала рабочая группа по выработке концепции проекта закона, который будет регулировать «вопросы статуса, порядка организации и осуществления деятельности региональных уполномоченных». Возможно, он же ответит на главный вопрос: а на что в принципе русскому омбудсмен? Пока же попытаемся ответить мы.
Ударяться вглубь вопроса и растекаться мыслью до федерального уровня мы не будем, по традиции ограничившись областным. Собственно, в Ярославском регионе уместно говорить о трёх омбудсменах. Первый – уполномоченный по правам человека (аналогичная федеральная должность – самая «старая» среди прочих и существует с 1994 года). Сейчас этот пост занимает Сергей Бабуркин. Второй – уполномоченный по правам ребёнка (федеральная должность существует с 2009 года, это уже «путинское» изобретение). В настоящий момент кресло временно вакантно, но с момента появления его занимали сначала Татьяна Бондарева, потом – Татьяна Степанова. Наконец, третий – уполномоченный по защите прав предпринимателей (федеральный аналог появился относительно недавно – в 2012 году). В Ярославской области на этой должности находится Альфир Бакиров. Периодически в стране возникают идеи создания других уполномоченных: по правам студентов (должность формально есть, но её статус явно ниже трёх вышеназванных), женщин, военнослужащих, обманутых дольщиков и даже верующих (с этим предложением выступил одиозный питерский депутат В. Милонов, известный своей любовью ко всякого рода околорелигиозному православному эпатажу). Но пока это лишь разговоры. К счастью или к сожалению – вопрос дискуссионный. Но так уж повелось в российской традиции, что с появлением новых должностей проблем, как правило, меньше не становится, а вот расходы в любом случае увеличиваются. Так что спасибо, лучше вы к нам!
При всей разности личной и административной судьбы, у ярославских омбудсменов немало общего. Итак, что же их объединяет? Главных моментов два. Первый – все назначены на должность в 2013 году: Татьяна Степанова (в качестве уполномоченного по правам ребёнка мы будем ориентироваться на неё) – в феврале. Сергей Бабуркин – в мае. Альфир Бакиров – в июне. И на этот момент все они либо уже достигли пенсионного возраста (Степанова 1951 года рождения, Бабуркин – 1954, Бакиров – 1956) , либо находились в преддверие выхода на заслуженный отдых. По крайней мере – по трудовому законодательству, потому что на покой никто из обозначенных выше господ не собирается. Напротив, для каждого из них должность уполномоченного была создана как своего рода синекура. Говоря проще – всех устроили!
Степанова пришла на новую работу с поста директора регионального департамента образования (которую занимала аж 13 лет!). Бабуркин до этого был председателем Избирательной комиссии Ярославской области (которую возглавлял с 2011 года), а ещё раньше руководил исполнительным комитетом регионального отделения партии «Единая Россия». Есть мнение, что Сергея Александровича даже специально «вывели из-под удара» в преддверие непростых выборов в облдуму в октябре 2013-го. Так это или нет – судить сложно. Но преемник Бабуркина на посту председателя облизбиркома Денис Васильев (в избирательной системе далеко не новичок, да и специалист не самый безграмотный) не продержался в этой должности и полугода и «загремел» по уголовному делу. О взятке. Кстати, среди других претендентов на должность уполномоченного по правам человека был небезызвестный Александр Александрович Сизов, давний соратник Виктора Волончунаса и председатель комиссии по депутатской деятельности Ярославской областной Думы (созыва 2008-2013 года). Однако Сан Санычу, при всём уважении к авторитету, дали от ворот поворот. И ему пришлось довольствоваться скромной должностью советника губернатора Ястребова. Другие четыре претендента (активист «эсеров» Михаил Малеев, адвокаты Оксана Старожильцева и Евгений Шприц и генеральный директор компании «РОС-ИнТех» Сергей Чирков) остались «при своём». Что касается Альфира Бакирова, то, как говорят, свой пост он тоже получил не просто так. А «в обмен» на мандат депутата областной Думы грядущего созыва. В числе законодателей Альфир Фидаевич был с 2004 года, занимал пост заместителя председателя комиссии (комитета) по экономической политике. Если принимать эту версию за правду, то, как показала жизнь, добиться его согласия не баллотироваться в парламент шестого созыва удалось.
Второй общий момент. Каждый из них до новой работы занимал должности государственной гражданской службы и имел неплохой стаж. После перехода в омбудсмены этот статус не поменялся. Ибо по законодательству уполномоченный является госдолжностью. Более того, всем им положен аппарат, сотрудники которого также являются сотрудниками областного Правительства. И вот здесь вырисовывается сразу две коллизии. Во-первых, нелогичен сам подход к организации работы уполномоченных (включая процедуру их назначения через Думу). Он делает омбудсменов зависимыми от воли власти. И, как следствие, не позволяет им реально контролировать эту самую власть. И в самом деле – о каком контроле может идти речь, когда в начале и в конце месяца ты ждёшь зарплату из «губернаторской» кассы?! Не плюй в колодец… А во-вторых работа уполномоченных вместе с их помощниками, если посчитать, обходится бюджету в кругленькую сумму.
Давайте хотя бы примерно прикинем, какая цифра может получиться. По нашим данным, зарплата омбудсмена колеблется в пределах от 120 до 170 тысяч рублей в месяц (тут, разумеется, учитывается и стаж госслужбы, а он у всех разный, и классный чин, и премии и т.д.). Возьмём по среднему – 150. Умножить на три и на 12. Получаем 5.4 миллиона в год. Теперь посмотрим на аппараты. В подчинении Альфира Бакирова, как следует из данных его сайта, работает 7 человек: главный специалист, помощник, три консультанта, начальник правового отдела и главный бухгалтер. Плюс – руководитель общественной приёмной. В аппарате Сергея Бабуркина – 4 человека (один помощник и три консультанта). Примерно столько же в своё время было у Татьяны Степановой. Итого получается 15-16 человек. Зарплата главных специалистов – порядка 25 тысяч рублей, консультантов – около 30 тысяч (опять же, в среднем). Если приравнять помощников к консультантам и сделать поправку на зарплату начальника отдела и главбуха (тысяч на 10 побольше), то в общей сложности выходит цифра порядка 5.8 миллионов рублей в год. Добавим к ней доходы уполномоченных и получим сумму уже в 11 с лишним миллионов. Только на оплату труда! Плюс расходы на содержание помещения, связь, транспорт, оргтехнику и так далее, и тому подобное. Одним словом, защита прав граждан ведётся совсем не на альтруистической основе и обходится налогоплательщикам совсем недешёво.
А насколько эффективно работают уполномоченные? Так сказать, отрабатывают ли они эти деньги и свою государеву должность как таковую? Судить об этом довольно сложно, поскольку довольно сложно определить критерии оценки. Конечно, можно взять какие-то условные показатели, или сравнить работу наших уполномоченных с коллегами из других регионов. Однако это будет очень условная оценка. Достоверно можно сказать лишь одно: ярославским омбудсменам пока что есть, куда стремиться.
Возьмём того же Альфира Бакирова. Если смотреть новости его сайта (и сайта федерального уполномоченного), то по итогам прошлого года ярославский омбудсмен стал одним из лучших по стране. Альфир Фидаевич действительно активный человек (что для ярославского истеблишмента на современном этапе его развития – крайне редкий пример). Он продолжает взаимодействие с одной из главных предпринимательских организаций «Опора России» и Координационным советом по малому и среднему предпринимательству при губернаторе, участвует в многочисленных круглых столах и конференциях, посвящённых проблемам бизнес-сообщества, организует юридические консультации, выступает инициатором различных исследований по проблемам деловых людей. Наконец, при его непосредственном участии областной Думой было инициировано несколько нормативных актов, главные из которых – закон о регулировании деятельности перевозок легковым такси и закон, регламентирующий введение «нулевых» налоговых ставок для начинающих предпринимателей.
Это сильные стороны. И вроде бы, всё хорошо. Однако, если посмотреть с другой стороны, правовые инициативы, созданные при участии омбудсмена, зачастую довольно «сырые» и требуют доработки. Также он не очень сильно горит желанием решать проблемы, которые за последнее время возникают у ряда средних предприятий (например, заводы «Раскат» в Рыбинске или «Русьхлеб» в Ярославле). По крайней мере, в публичном пространстве (которым Альфир Фидаевич, кстати, совершенно не брезгует: поговаривают даже, что Бакиров метит в депутаты ГосДумы на выборах 2016 года) по этому вопросу он особо не засветился. Ещё один пункт, правда, не связанный непосредственно с деятельностью уполномоченного – наличие в регионе и без того достаточного количества государственных и около-государственных структур, призванных оказать помощь малому и среднему бизнесу (в основном, подведомственных департаменту инвестиционной политики). Это и «Бизнес-инкубатор», и Агентство инвестиционного и кластерного развития, и Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства, и ряд других. Зачем при таком внушительном наборе вводить ещё и должность уполномоченного? Если указанные структуры работают нормально – омбудсмен, получается, вроде как, и не нужен. Если же нет – тогда зачем тратить средства на все эти учреждения? В общем, вопрос остаётся дискуссионным. И, наконец, самое главное: по-настоящему хорошая работа должна способствовать увеличению количества работающих предпринимателей. Ну, или по крайней мере – сохранению их количества. Ну, или уж совсем в крайнем случае – замедлению темпов сокращения этого количества. Но этим и не пахнет! Если взять официальные данные «Ярославльстата», то в 2012 году в регионе было 2602 малых предприятий, в 2013 – уже 2547, а в 2014 – 2400. Снижается и число индивидуальных предпринимателей. И 2015 году картина вряд ли будет лучше. Одним словом есть, над чем задуматься.
Татьяна Степанова в своей профильной сфере также довольно профессиональный человек. В бытность её директором департамента образования, область имела неплохие показатели по сдаче экзаменов, региональные высшие учебные заведения считались довольно сильными в общероссийском рейтинге, после перерыва 90-х годов вновь начали строиться детские сады. А вот на должности уполномоченного у неё как то не сложилось. Приход совпал с активной фазой скандала вокруг детского дома в Угличе. Потом – громкая трагедия в приёмной семье в селе Мосейцево под Ростовом, определённые проблемы в детской больнице Рыбинска, ряд других, менее резонансных случаев. Возможно, свою роль сыграл негативный информационный фон, возможно Татьяна Александровна не учла «политической» составляющей в работе омбудсмена, возможно ещё что-то… Но в итоге, весной этого года она добровольно покинула свой пост, поработав уполномоченным чуть более 2 лет.
Никак нельзя не учитывать опыт и профессионализм и у Сергея Бабуркина. Уважаемый профессор с прекрасным образованием, авторитетный учёный в области изучения стран Латинской Америки (в том числе избирательного права), просто интеллигентный человек. Но время его работы на посту уполномоченного опять-таки совпало с громкими арестами мэров Ярославля и Рыбинска. В связи с которыми многие жители усматривают определённые нарушения. Правы они или нет – отдельный вопрос. Но какую-то позицию услышать бы, наверное, не помешало. Ещё – нарушение трудового законодательства в отношении сотен работников тех же проблемных предприятий (Бабуркин в теме вопроса, но он пока что далеко не закрыт). Ещё – серьёзное урезание почти всех социальных статей областного бюджета с 2015 года, от чего также страдают многие граждане. В общем, также пока ещё есть куда стремиться.
В итоге выходит, что деньги на омбудсменов тратятся весьма приличные, но однозначно эффективной их работу не назовёшь. Что же делать? Понятно, что институт данных должностей уже прочно вошёл в российскую практику, они присутствуют во всех регионах, и взять да и ликвидировать их просто не получится. Но зато можно сократить их количество. Благо, федеральный закон разрешил совмещать должности и функционал уполномоченных по защите прав граждан. Недаром, после того, как свой пост оставила Татьяна Степанова, работа по защите прав детей была возложена на Сергея Бабуркина. Этот вопрос, кстати, обсуждался на упомянутой выше рабочей группе в Думе. А главное, что объединение всех вопросов в руках одного человека даст приличную экономию. То же самое касается и аппаратов омбудсменов. Допустим, если сравнить количество помощников и консультантов того же уполномоченного по защите прав предпринимателей в других регионах ЦФО, то в Смоленске и Курске мы нашли данные только о четырёх сотрудниках, в Твери – о трёх, в Туле – вообще о двух (против наших 8). В городе самоваров и пряников, правда, действует объединённый аппарат для всех омбудсменов. Но и в этом случае получается в полтора раза меньше, чем у нас. Так почему бы не пойти по этому пути? Благо, примеры – вот они, перед глазами, и ехать далеко не надо. А в области будет создан хороший прецедент не наращивания, а реального сокращения расходов на чиновников. Думается, что при таком раскладе права граждан, о которых так радеют уполномоченные (или, по крайней мере, должны радеть), будут защищены самым лучшим образом! Может, пора подумать об этом?
ГЕОРГИЙ ГРОМОВ
