Под занавес 2021 года власти преподнесли россиянам очередной «сюрприз». Пока вся страна закупала шампанское и спорила о введении QR-кодов, Государственная Дума «под шумок» обсудила два весьма любопытных законопроекта. Которые окончательно переформатируют организацию публичной власти и местного самоуправления по всей стране. Обе инициативы подготовлены с применением «тяжёлой артиллерии» в лице председателей думского и сенатского комитетов по государственному строительству, маститых правоведов Павла Крашенинникова и Андрея Клишаса. Один документ уже принят, подписан и опубликован. Второй готовится к рассмотрению в первом чтении. Однако сомнений в том, что он также увидит свет, почему-то не возникает (даже если его первоначальная редакция будет несколько изменена). После того, как это произойдёт, в стране фактически завершится создание вертикали власти, первый кирпичик которой был заложен ещё 20 лет назад. Не только де-факто, но и де-юре муниципальные главы станут полностью зависимы от губернаторов, а губернаторы – от Президента. Местное самоуправление будет исключительно номинальным. А для оппозиции оставят лишь маленькую «форточку», которой едва хватит, чтобы не задохнуться. В результате получится нечто среднее, между Московским царством с его боярами и наместниками и «демократическим централизмом» времён СССР. При этом, Россия формально продолжит именоваться демократическим федеративным правовым государством. Парадокс? Отнюдь. Реальная политика! Вопрос, к чему она приведёт?
Прежде, чем ответить на поставленный вопрос, стоит разобраться в сути предложенных инициатив. И понять, что они меняют. Чем и займёмся. Итак, первый законопроект – «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Он был внесён ещё 27 сентября прошлого года, то есть буквально в первые дни работы Государственной Думы нового созыва. 9 ноября документ приняли в первом чтении. Однако главные споры развернулись ближе к декабрю, при обсуждении поправок (которых было несколько сотен). Ради одной из них законопроект даже дважды пришлось рассматривать во втором чтении. Окончательное принятие состоялось 14 декабря. На следующий день было получено одобрение Совета Федерации, а менее, чем через неделю – подпись Президента. Сам документ занимает без малого 190 страниц. Пересказывать всё, само собой, нет смысла. А основные нововведения выглядят следующим образом:
· Вводится требование единообразного подхода к наименованию органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они не должны содержать слов и словосочетаний, «составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти». Иными словами, регионом может руководить «Глава» (это понятие введено в качестве базового), но не «Президент». К моменту принятия закона такое название оставалось только в Республике Татарстан. В 59 субъектах высшим должностным лицом был губернатор, в 18 – глава республики, в 3 – глава – председатель правительства, в 3 – глава администрации, и в 1 (Москва) – мэр.
· Устанавливается единый срок полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта. Отныне он составляет 5 лет. Ранее срок определялся самим регионом, но не мог превышать 5 лет.
· Руководитель региона может быть отрешен от должности Президентом страны в связи с утратой доверия, при этом конкретная причина может не указываться. До этого глава государства мог лишить кресла высшее должностное лицо субъекта в случае выявления фактов коррупции или конфликта интересов.
· Одновременно (в качестве «пряника» для вышеупомянутого «кнута») для высшего должностного лица субъекта снимается запрет на замещение своей должности в течение более двух сроков подряд. Как говорится, теперь – хоть до пенсии. Впрочем, и после неё тоже.
· Кроме того, федералы смогут «участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор». Иными словами, кандидатуры ряда ключевых региональных «министров» будут согласовывать «наверху». Хотя порядок такого согласования до конца не ясен.
· В свою очередь, сенаторы и депутаты Госдумы от конкретного региона, смогут участвовать и выступать на заседаниях законодательного собрания своего субъекта. К слову, ради именно этой поправки законопроект возвращали с третьего чтения ко второму.
· Вместе с тем, законопроект отменил норму о том, что не менее 25% мандатов в законодательных органах субъектов должно распределяться по партийным спискам. Ранее она была обязательной (за исключением городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). Теперь на местах смогут проводить голосование исключительно по одномандатным округам.
Не трудно догадаться, что последняя поправка вызвала самые жаркие дискуссии. Оно и понятно. С введением данной нормы оппозиция может лишиться фактически гарантированного представительства в законодательных собраниях. Ведь списки, как минимум, КПРФ, «Справедливой России» и ЛДПР преодолевали избирательные барьеры практически повсеместно. Зато в одномандатных округах кандидаты не от «партии власти» побеждали крайне редко. К примеру, на выборах в Ярославскую областную Думу седьмого созыва (2018 год) таковых оказалось всего 4 из 25. И это считалось весьма хорошим результатом. В свою очередь, «Единая Россия» как раз заинтересована в отмене партсписков в связи понижением собственного рейтинга. Что подтверждается даже исторической ретроспективой.
Требование о формировании не менее 50% депутатского корпуса посредством партийных списков появилась ровно 20 лет назад. В 2013 году минимальную квоту сократили до 25%. Однако переходить к ней в субъектах не спешили. Как отмечает издание «Коммерсант», впервые долю «списочников» уменьшили в республиках Алтай и Марий Эл, Хабаровском крае и Тульской области накануне выборов 2019 года. Позднее аналогичный шаг сделали ещё в семи регионах, в том числе соседней с нами Костромской области. В большинстве случаев реформу инициировали представители «Единой России». А уменьшение доли «списочников», как правило, происходило в трудных для неё регионах.
Впрочем, далеко не все представители оппозиции в итоге бойкотировали законопроект. Журналист Роман Колесников в своей статье издании «БизнесОнлайн» отметил, что в полном составе «против» проголосовала только фракция КПРФ. Во фракции «Справедливая Россия - За правду» аналогичным образом поступили 20 депутатов, однако 5 человек выступили «за», а 3 не голосовали. Мнения членов фракции «Новые люди» также разделились: 7 – «за», 5 – «против», 2 – воздержались. А вот в ЛДПР инициативу единогласно поддержали. Как не удивительно, но противники законопроекта в количестве 6 человек нашлись даже в рядах «Единой России». Что лишний раз свидетельствует о его неоднозначности. Если не сказать – одиозности.
Второй законопроект со схожим названием - «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» - был внесён по следам первого сразу после его принятия (16 декабря) и являлся его логическим продолжением. Он регулирует уже муниципальный уровень власти. И предлагает следующее:
· Система местного самоуправления должна стать одноуровневой. Городские и сельские поселения (существующие сегодня одновременно с городскими округами и муниципальными районами) должны уйти в прошлое. По мнению авторов законопроекта, в основе такого устройства будет заложен «не территориальный принцип, а принцип привязки к населению», что «позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности».
· Вводится разделение на городские и муниципальные округа. За ними закрепляется идентичный объем полномочий.
· Законопроектом предполагается отказ от конкурсов, а губернаторы получат право непосредственно предлагать кандидатов на должности глав муниципальных образований. Также губернаторы смогут отправлять мэров в отставку за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».
· Кроме того, руководители субъектов смогут выносить предупреждения и объявлять выговоры главам местных администраций «за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей». На исправление ситуации будет даваться один месяц. После чего губернатор, опять-таки, может отправить мэра в отставку.
· Для всех должностных лиц местного самоуправления устанавливается единый срок полномочий – пять лет.
· Синхронизируются сроки полномочий мэров, избранных представительным органом, и самих представительных органов. В случае досрочного прекращения полномочий местной Думы, полномочия такого главы также прекращаются досрочно.
Предполагается, что законопроект будет рассматриваться в первом чтении 26 января. В случае его окончательного принятия, основная часть положений вступит в силу в 2023 году. Полностью переход на новую систему завершится через шесть лет.
Таким образом, законопроекты предусматривают весьма серьёзные изменения, устанавливая чёткую зависимость руководителей всех рангов, ещё больше закрепляя право центра на вмешательство в жизнь регионов и низводя местное самоуправления фактически до уровня фикции. Хотя в Основном законе страны, вроде как, декларируются совсем иные принципы. В общем, перефразируя продавца комиссионки в исполнении Андрея Миронова из комедии «Берегись автомобиля»: замахнулись на самое святое, что у нас есть – на Конституцию!
Впрочем, с героем Андрея Александровича согласны и вполне реальные люди. К примеру, ТАСС привёл мнение председателя комитета Государственного Совета Татарстана по государственному строительству Альберта Хабибуллина (на минуточку, члена фракции «Единая Россия»), согласно которому отдельные положения закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» «противоречат основам конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства». В свою очередь, в законопроекте «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» увидели выхолащивание 12 статьи Конституции, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а сами ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В общем, есть, над чем задуматься.
В качестве аргументов авторы и сторонники обеих инициатив много (и часто пафосно) говорили о повышении ответственности тех или иных руководителей и об интересах народа. Но по злой иронии судьбы, под этим соусом у нас нередко подаются наиболее одиозные (или, как минимум, не бесспорные) законопроекты. В результате «любовь к народу» получается какая-то очень странная. Взять те же QR-коды. Поэтому постараемся разобраться насколько возможно объективно: насколько всё серьёзно?
Если откинуть лишние эмоции, то предложения Крашенинникова и Клишаса, во многом, лишь узаконивают сложившийся порядок вещей. То, что и так имелось по факту. Но не было оформлено юридически. Можно будет уволить губернатора без объяснения причин? Но «несистемные» руководители и до этого не задерживались в своих креслах. Пример главы Хабаровского края Сергея Фургала тому подтверждение. Появится согласование губернаторов и ключевых заместителей с Москвой? Но негласное утверждение в столице было и до этого. И в регионах с этой практикой никто не спорил. Повысится зависимость муниципалитетов? Но её итак было немало. Ибо дефицитные местные бюджеты в принципе позволяют региональным властям сделать с муниципалитетами всё, что угодно. Да и перераспределение полномочий от местного уровня на субъектовый активно идёт уже несколько лет. Самые яркие примеры в Ярославской области – в части водоснабжения с водоотведением и градостроительной деятельности. И так далее. В этом плане инициативы не представляются столь уж «драконовскими». Даже наоборот, вводят некий порядок, пусть и предельно суровый.
С другой стороны, по тому же закону «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» оппозиционные партии могут реально лишиться представительства в региональных парламентах (о причинах мы говорили выше). Поэтому есть подозрение, что для каждого субъекта будет разработан свой «персональный» вариант, согласованный в Москве. Там, где позиции «Единой России» и так сильны (скажем, в силу административного ресурса, как в кавказских республиках), может произойти полный переход на одномандатные округа. Там, где регионы потенциально протестные, может быть сделан некий «реверанс». Скажем, в виде сохранения той же квоты для «списочников» в размере 25%. Не исключено, что «под оппозицию» также будут «расторгованы» и два-три округа.
Рискнём предположить, что такой сценарий может произойти и в Ярославской области. Наш регион политически активный и достаточно «непокорный». Поэтому слишком сильное «закручивание гаек» (скажем, при переходе на 100% мажоритарную систему при выборах в областную Думу в 2023 году) по всей вероятности лишь усугубит ситуацию, породит всплеск социального недовольства, понизит рейтинги власти и выведет людей на улицы. А впереди – выборы Президента. Так зачем создавать проблемы на пустом месте, если можно обойтись частичными уступками? Впрочем, пока конкретный проект есть только для Муниципалитета Ярославля. И там предлагается чисто окружная система. Впрочем, она существовала большую часть современной истории городского представительного органа и была изменена только в 2012 году, когда 50% депутатов стали избирать по спискам. К тому же, при сохранении действующего числа депутатов (38) существующие округа придётся «резать» вдвое. А пройти в Муниципалитет по относительно небольшой территории для оппозиционного кандидата значительно проще. 20 января схему выборов предстоит обсудить на публичных слушаниях.
Остаются вопросы и по статусу органов местного самоуправления. Во-первых, с ликвидацией низового уровня в лету канут более 18 тысяч городских и сельских поселений с собственными администрациями и муниципальными советами. Даже если учесть, в структуре муниципального округа наверняка останутся некие «территориальные представительства» с наместниками, тысячи людей останутся не у дел. Многие из них имеют все шансы пополнить армию безработных. А это – опять социальное напряжение и протестный электорат. Особенно опасный в сельской местности, где традиционно поддерживают власть.
Во-вторых, ликвидация административных органов в поселениях лишит людей возможности получать даже элементарные «государевы» услуги по месту жительства. За ними придётся ехать в районный, а то и в областной центр. Для Ярославской области с её небольшими расстояниями и относительно развитой транспортной инфраструктурой это не так страшно. А вот для соседей в Вологодской или Костромской областях – уже критично. Напрашивается неутешительный вывод: при первой возможности люди начнут переезжать в более обжитые места. Что ещё больше ускорит угасание глубинки.
В-третьих, фактическое назначение местных глав губернаторами (вкупе с широкими возможностями для отставки) убьёт последнюю инициативу муниципальных управленцев. Безусловно, подавляющее большинство местных бюджетов действительно глубоко дотационные. Однако кое-где всё-таки удалось выстроить относительно эффективную систему сбора местных налогов и привлечения средств из вышестоящих источников. Что позволило развивать конкретные территории. В Ярославской области хорошим примером являются Мышкин и Углич. Однако в случае принятия новых норм, подобная практика рискует прекратиться чисто по психологическим причинам. Мэры будут понимать, что в любой момент могут слететь с должности, и станут сидеть тихо. А губернаторы вряд ли рискнут поощрять чересчур ретивых глав, дабы не создавать себе потенциальных конкурентов. В итоге круг замкнётся.
Как бы то ни было, отныне в политической системе страны без одобрения с Москвой нельзя будет даже чихнуть. С точки зрения текущего момента это не страшно, поскольку итак все подчинено этой логике. Однако с точки зрения перспектив на ближайшие годы всё не очень просто и совсем не хорошо. И здесь возможно два стратегических сценария. Если Президент Владимир Путин или его потенциальный преемник продолжат столь консервативный курс, это затормозит развитие регионов на несколько лет вперед.
Посмотрим на события в соседнем Казахстане. До последнего момента казалось, что, несмотря на наличие другого Президента, всё продолжает контролировать Нурсултан Назарбаев. Но случилась вспышка недовольства – и в считанные дни возникло ощущение, что Назарбаев больше не контролирует ничего. Между тем, в качестве одной из причин указанного недовольства называли жёсткую административную систему и назначение местных руководителей. Поэтому нет уверенности, что идеи чрезмерной консервации нашего общества также не сгорят в топках народного гнева.
Если же власть решит взять курс на перемены, то всё либо упрётся в Парламент (кто будет его контролировать, тот и будет диктовать условия), либо нормы закона будут выхолощены реальной правоприменительной практикой. Подчеркнём, что обе инициативы Крашенинникова и Клишаса в теории дают достаточно широкий простор для творчества и в плане исполнения полномочий, и в плане выборов, и в плане партийного представительства. При желании, вполне демократические системы региональной власти у нас могут быть хоть сейчас. Сама буква закона этому не мешает. Однако упомянутая правоприменительная практика в нашей стране формируется по политическому заказу. Сегодня он один. Но уже завтра он может измениться. Главное, чтобы это произошло эволюционным путём. А момент для этого не был упущен. Ибо вышеназванный казахский инцидент на фоне действий российских властей даёт очень тяжёлую пищу для размышлений.
ГЕОРГИЙ ГРОМОВ
