Учет и контроль. Так нас учил великий Ленин. Мало что в России поменялось за последние 100 лет. Только отдельные нюансы. Учет и контроль теперь нужен только для того, чтобы понимать кто "хороший", а кто "плохой". Инструменты для этого могут быть просты, но избирательны.

На прошлой неделе мы дали свою оценку делам в некоторых муниципальных образованиях Ярославской области. А сегодня предлагаем посмотреть, как ситуацию на местах видят в Правительстве региона. Сделать это не трудно, поскольку в недрах администрации уже разработали и опубличили свою оценку деятельности органов местного самоуправления под названием «Рейтинг-76». По большому счёту, эта затея не является чем-то принципиально новым и экстраординарным. Ранжирование районов и городских округов нашей области активно проводилось ещё во времена Сергея Вахрукова и не прекращалось при Сергее Ястребове. За составление рейтинга отвечал департамент (при Вахрукове – управление), ведавший связями с муниципальными образованиями, лучшие из которых получали финансовое поощрение. При Дмитрии Миронове департамент приказал долго жить, однако само ранжирование сохранилось и перекочевало под крыло Екатерины Троицкой. Впервые про новый рейтинг глава региона упомянул ещё в конце 2016 года. Подчинённые взяли «под козырёк» и уже к маю озвучили результаты пилотной оценки деятельности ОМСУ за первый квартал. Быстрое исполнение поручений начальства – дело хорошее. Вместе с тем, представленная оценка кажется весьма поверхностной, а само исследование не учитывает множество факторов. И от того может крайне неточно отражать ситуацию. В результате благое начинание рискует обернуться профанацией.

Будучи людьми скромными, сразу оговоримся: наш анализ тоже не претендует на всестороннюю полноту. А сделанные в данной статье выводы – результат исключительно субъективной оценки. Любой рейтинг – довольно условная штука. При желании его можно скорректировать, а можно оставить без изменений. Всё зависит от целей исследования. А цели обитателей «Белого дома» нам, простым смертным, не ведомы. Так что, как говорил Аркадий Исаакович Райкин: «Не прошу понять меня правильно!» Сама система оценки деятельности ОМСУ затрагивает все 20 муниципальных образований: 3 городских округа и 17 районов. Рейтинг проводится по 5 направлениям: экономика, инфраструктура, социальное развитие, муниципальное управление и безопасность. Все блоки, кроме последнего, включают 3-4 раздела. Которые, в свою очередь, состоят из конкретных показателей. С их точным количеством, судя по всему, до сих пор не определились. Вначале речь шла о 56, потом – о 47, а в первом квартале их осталось 35. Данные по каждому показателю заносятся в информационно-аналитическую систему, после чего проводится ранжирование (по каждому показателю, разделу и направлению). В конце составляется итоговый рейтинг. Победители получают губернаторский грант в 50 миллионов рублей. Вот и вся премудрость. Но даже в такой нехитрой процедуре, на наш взгляд, остаются существенные недочёты.

Во-первых, первый квартал не является показательным для составления таких комплексных рейтингов, как оценка деятельности ОМСУ. Даже в «пилотном» варианте. Хотя бы потому, что ранжирование серьёзно «завязано» на экономику, а она в начале года ещё только «раскачивается». Ряд показателей для отдельных районов может давать значительную погрешность, а то и вовсе «выпадать». Например, количество туристов (прежде всего для отдалённых «сельских» районов), предпринимательская активность (традиционно спадающая после нового года), ремонт местных дорог (если не учитывать латание дыр, к нему приступают не раньше апреля-мая), отдельные финансовые показатели. На наш взгляд, давать первые результаты рейтинга было бы целесообразно в лучшем случае через полгода. А то и через год, как это делалось ранее. Тогда картина была бы более объективной. Во-вторых, много вопросов вызывает подбор показателей. Неучтёнными остались не только отдельные параметры, но и целые отрасли, важные для оценки ОМСУ. Речь об этом пойдёт ниже. В-третьих, отобранные показатели, по нашему мнению, заведомо ставят конкретные муниципальные образования в неравные условия. Взять, к примеру, количество субъектов малого и среднего бизнеса. Пусть даже в расчёте на 10 тысяч жителей, как это предлагают авторы методики. Рискнём предположить, что в ряде районов средний бизнес в принципе отсутствует как класс. Либо в лучшем случае представлен считанными единицами (из 60944 субъектов малого и среднего предпринимательства, действующих в области на 31.12.2016, средних предприятий было всего 190). Но это не говорит о какой-то недоработке местных властей и не представляет особой беды для населения. Или тот же туризм. Понятно, что Некоуз или Большое село по определению не могут тягаться с городами Золотого кольца (что, кстати, подтверждается рейтингом). Сравнивать их просто некорректно. Поэтому нам кажется правильным дифференцировать рейтинг муниципальных образований. Допустим, разделить их на «сельские» и «городские». Или установить градацию по количеству жителей. Это позволит лучше учесть особенности каждого города или района. Возможно, такая процедура будет более сложной. Но что делать – слишком уж разные наши территории. Ну а теперь – о направлениях «главных ударов». Сводные данные занесены в таблицу. Подробная информация по каждому разделу есть в открытом доступе на сайте Правительства области. Мы ограничимся итоговым рейтингом. Обратите внимание, что по отдельным направлениям некоторые районы получили одинаковые места.

Итоговый рейтинг ОМСУ городских округов и муниципальных районов

№ п.п.	Муниципальное образование	Итоговый рейтинг по направлению «экономика» (место)	Итоговый рейтинг по направлению «инфраструктура» (место)	Итоговый рейтинг по направлению «социальное развитие» (место)	Итоговый рейтинг по направлению «муниципальное управление» (место)	Итоговый рейтинг по направлению «безопасность» (место)
1	Рыбинск	8	3	13	7	6
2	Мышкинский район	3	1	2	10	17
3	Первомайский район	6	6	10	15	1
4	Ярославский район	5	2	19	3	17
5	Ярославль	4	12	2	16	3
6	Гаврилов-Ямский район	11	7	5	6	19
7	Переславль-Залесский	1	16	17	10	5
8	Некрасовский район	12	12	6	5	9
9	Ростовский район	9	4	7	19	16
10	Переславский район	2	8	20	13	7
11	Угличский район	7	17	4	17	12
12	Большесельский район	18	17	8	2	4
13	Любимский район	17	9	17	9	2
14	Брейтовский район	19	11	12	1	9
15	Борисоглебский район	13	14	10	18	15
16	Даниловский район	16	4	8	20	12
17	Рыбинский район	10	15	15	8	20
18	Тутаевский район	15	20	1	13	11
19	Некоузский район	20	10	16	3	8
20	Пошехонский район	14	19	14	10	14

Экономика

Здесь авторы представили нам 3 раздела (инвестиционная деятельность, предпринимательская деятельность и туризм) и 7 показателей:

· объём инвестиций в основной капитал в расчёте на одного жителя;

· динамика численности безработных граждан, зарегистрированных службе занятости;

· достижение контрольного показателя по снижению неформальной занятости;

· число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчёте на 10 тысяч жителей;

· доля объектов имущества, включенных в соответствующий перечень объектов муниципального имущества, предназначенного для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства;

· доля площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, вовлеченных в экономический оборот, в суммарной площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования;

· количество туристов и экскурсантов, посетивших муниципальное образование, на 1 жителя.

Главный вопрос – почему в направлении «экономика» отсутствует самостоятельный раздел «промышленность» (с такими показателями как оборот организаций, объём отгруженной продукции и так далее)? Едва ли не половина муниципальных образований имеет на своей территории те или иные предприятия. И не учитывать их работу, по меньшей мере, странно. Кто-то может возразить, что абсолютное большинство фабрик и заводов являются «частными лавочками», и местные власти не имеют к ним никакого отношения. Но в таком случае то же самое можно сказать про инвестиции и предпринимательство. Между тем, работа руководства муниципальных образований на этом направлении – это и налоговые льготы, и снижение административных барьеров, и помощь в обеспечении заказами (в том числе оборонными и муниципальными), и презентационная деятельность, и много что ещё. Не будем забывать, что предприятия по-прежнему остаются в числе основных работодателей, обеспечивая население рабочими местами. И любой глава должен быть кровно заинтересован в их максимальном сохранении и развитии. В общем, раздел о промышленности явно не лишний.

То же самое касается сельского хозяйства. Критики снова могут возразить, что не везде есть сельхозпредприятия (так же, как и промышленные объекты). В этой ситуации мы повторим наш тезис о том, что рейтинг должен быть дифференцированным и учитывать специализацию конкретных районов. Разумеется, если поставить цель сделать хороший рейтинг, а не абы что. В любом случае, ограничивать экономику исключительно «объёмом инвестиций в основной капитал» представляется не вполне правильным.

Показатели «предпринимательского» раздела в целом толковые. Хотя учёт численности безработных является государственной, а не муниципальной прерогативой, а количество субъектов малого и среднего бизнеса постоянно меняется (одни ликвидируются, другие появляются) и мало о чём говорит без привязки к другим параметрам. А вот показатель «количество туристов и экскурсантов» оставляет кучу вопросов. О каких гостях идёт речь? Обо всех? Тогда как учитывать москвичей или питерцев, приехавших дикарями порыбачить на берегу Рыбинского водохранилища где-нибудь в Брейтово? Или только о тех, кто остановился в отелях, гостевых домах и базах отдыха? Но тогда районы априори будут в неравных условиях в силу разности инфраструктуры! А может, о тех, кто воспользовался какими-то услугами (скажем, посетил музеи или театры)? Но тогда гостей будет невозможно отличить от жителей области! Неплохо бы уточнить и виды туризма. Он бывает познавательным, деловым, экологическим и даже лечебным, что также отражается на учёте. Пока эти вопросы остаются без ответа, статистика может «гулять» в безгранично широком диапазоне. И, разумеется, отражаться на конечных результатах.

Инфраструктура

В этом блоке снова представлены 3 раздела (градостроительство, транспорт и ЖКХ) и уже 9 показателей:

· уровень исполнения плановых обязательств по вводу жилья;

· площадь, расселенная в рамках реализации региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда;

· доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям;

· уровень собираемости платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги;

· уровень кредиторской задолженности ресурсоснабжающих организаций за потребленные топливно-энергетические ресурсы;

· доля многоквартирных домов, оснащённых общедомовыми приборами учёта;

· доля модернизированных объектов водоснабжения и водоотведения в общем количестве объектов;

· уровень выполнения плана капитального ремонта домов;

· доля установленных энергоэффективных светильников в общем количестве светильников наружного освещения.

Начнём с раздела «градостроительство». Ввод жилья – показатель важный. Но вместе с тем, достаточно «лукавый». Да, он может свидетельствовать о скорости согласования документации, наличии или отсутствии административных барьеров и даже об инвестиционном климате в целом. Но, согласитесь, количество сданных «квадратов» само по себе малоинтересно. Важно число проданных квартир. А с этим последние пару лет дела обстоят неважно. По имеющимся данным, доля нереализованной недвижимости в новостройках доходит до 40%. Не помешает отслеживать и нарушение сроков сдачи домов, то есть процент «долгостроя». Этот параметр также очень важен с точки зрения социального самочувствия. Хотя бы в контексте набирающего обороты движения «обманутых дольщиков». Что касается расселения аварийного жилья, то это тоже весьма условный показатель. Во-первых, планы по расселению спускаются муниципалам загодя. Конечно, не все из них идут в графике. Но думается, что к моменту завершения программы отстающие подтянутся. Во-вторых, объёмы расселения в крупных городах и небольших районах несопоставимы. Последним (разумеется, при своевременном обеспечении необходимыми финансами) сделать всё вовремя даже проще. Образно говоря, пара трёхэтажных домов на 36 квартир вполне может решить проблему ветхого жилья в небольшом райцентре типа Пречистого. А для Ярославля это – несбыточная мечта. В-третьих (и это самое главное), программа завершится 1 сентября 2017 года. Так что отслеживать этот показатель можно будет лишь до середины 3 квартала.

Далее - блок «транспорт». Здесь указан единственный показатель, отражающий износ дорог, да и тот можно доработать (учитывать протяженность трасс в расчёте на количество населения). Что касается собственно транспортной составляющей, то она вовсе не отражена. Почему – абсолютно непонятно! Ведь здесь можно указать и протяженность внутри- и межмуниципальных маршрутов, и обеспечение жителей автобусным парком, и уровень износа подвижного состава (для муниципальных предприятий), и много что ещё. А так блок получился куцым.

Наиболее проработан раздел ЖКХ. Учтена даже доля энергоэффективных светильников. Но и здесь есть недочёты. Так, незаслуженно обделён вниманием такой важный показатель, как уровень газификации. Такое ощущение, что муниципальные образования вообще не пользуются «голубым топливом». При большом желании можно было бы отразить и тарифы (где стоимость коммуналки выше, а где – ниже). Хотя этот параметр в большей степени замыкается на областной уровень, посмотреть такую статистику было бы интересно.

Социальное развитие

Самый большой блок касается социальной сферы. Здесь 4 раздела (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура) и 10 показателей:

· удельный вес обучающихся 1-4 классов общеобразовательных школ, занимающихся в первую смену;

· доля детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию;

· доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи, проживающие на территории Ярославской области;

· доля детей в возрасте 6-17 лет, охваченных отдыхом и оздоровлением;

· укомплектованность учреждений здравоохранения медицинским персоналом;

· количество мероприятий по популяризации диспансеризации определенных групп взрослого населения;

· доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом;

· доля лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, систематически занимающихся физической культурой и спортом;

· доля зданий учреждений культуры, которые находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта;

· соотношение уровня средней заработной платы работников учреждений культуры муниципального образования к уровню средней заработной платы по региону.

Здесь даже нет смысла разбирать блоки по отдельности, поскольку замечания есть по каждому из них. Мы просто перечислим показатели, которые считаем целесообразным добавить в имеющийся перечень. Во-первых, обеспеченность детей местами в детских садах. Желательно, с разбивкой на две возрастные группы: от 1,5 до 3 лет и от 3 до 7 лет. Проблема дефицита мест для области - актуальнейшая. Но в рейтинге она не отражена. Во-вторых, желательно показать уровень обеспеченности жильём детей-сирот по достижению совершеннолетия. Формально таких молодых людей обязаны обеспечивать квартирами на 100%. На деле всё обстоит несколько иначе. И очередь ожидающих, положенные метры остаётся довольно приличной. В-третьих, не учтён показатель количества жителей муниципального образования, пользующихся социальными льготами. Их учёт также должны вести по месту жительства. В-четвёртых, в рейтинге забыт такой важный показатель, как уровень износа медучреждений (либо уровень их материально-технической базы). Вдвойне удивительно, что применительно к учреждениям культуры этот пункт указан. Чем же здравоохранение хуже? Явная недоработка! В-пятых, в соответствующем разделе не указано количество ФОК, спортивных залов, площадок и других подобных сооружений. А без их учёта понять, сколько жителей регулярно занимается физкультурой, весьма проблематично. Наконец, в-шестых, непонятно выделение последнего показателя (уровень зарплаты) только для работников культуры. На то пошло, отслеживать доходы нужно по всем бюджетникам. Тогда картина будет полной. В сухом остатке показатели направления «социальное развитие» нужно расширять как минимум вдвое.

Муниципальное управление

Этот блок, на наш взгляд, наиболее проработан. Он включает 3 раздела (финансы, государственные закупки, информационные технологии) и 6 показателей:

· доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в общем объёме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учёта субвенций);

· уровень муниципального долга;

· темп роста налоговых и неналоговых доходов в сопоставимых условиях;

· среднее количество поданных заявок на участие в государственных (муниципальных) закупках, участников/лотов;

· доля услуг, оказанных в электронном виде, в общем количестве оказанных услуг, предоставляемых ОМСУ;

· доля населения, принявшего участия в оценке эффективности деятельности ОМСУ, проводимой с применением ИТ-технологий.

По данному разделу сомнения вызвал только четвёртый показатель – закупки. На наш взгляд, указывать простое количество заявок не совсем корректно. Даже если авторы рейтинга имеют в виду среднее число участников на один лот. Ведь в крупных городах государственных (муниципальных) заказов несоизмеримо больше, чем на селе. А сами лоты, как правило, «жирнее» в финансовом плане. Значит, и количество потенциальных интересантов там выше. К тому же, по нашему мнению, в первом показателе (при всей его правильности) совершенно напрасно не учитываются субвенции. Точнее – правильно было бы выделить их в отдельный пункт. Субвенции, субсидии, трансферты и другие поступления из вышестоящих бюджетов далеко не всегда говорят о пассивной позиции глав МО. Не так редко их получают как раз те, кто больше «ходит». Маленький Мышкин, добившийся несколько сотен миллионов из региональной и областной казны на обустройство собственной набережной – яркий тому пример!

Безопасность

А это направление, на наш взгляд, наименее понятное и проработанное. В нём отсутствуют разделы и используются только 3 показателя:

· доля несовершеннолетних, совершивших преступления;

· количество зарегистрированных пожаров в расчёте на 10 тысяч жителей;

· уровень привлечения населения к охране общественного порядка.

Во-первых, перечень показателей можно расширить. Например, указать долю социально неблагополучных семей, количество ДТП, произошедших на территории муниципального образования, укомплектованность местных отделов полиции, уровень материально-технической базы поисково-спасательных и пожарных отрядов и так далее. Во-вторых, всё это относится к деятельности органов местного самоуправления весьма опосредованно, в большей степени зависит от региональных и даже федеральных властей, и может отражать лишь общее положение дел в городе или районе. Для учёта сойдёт, но раздел явно требует доработки.

*   *   *

Не вполне понятен и принцип составления итогового рейтинга (колонка «№ п.п.» сводной таблицы). Да и, впрочем, в целом методика расчетов непонятна (подробное описание методики любого исследования является важнейшим звеном для верификации данных, а в данном случае ее просто нет). Судя по таблице (см. выше), лучшим стал Рыбинск. Хотя он получил «призовое» 3 место только в одном блоке - «инфраструктура». Зато в «социальном развитии» ушёл во вторую часть списка и оказался на 13 строчке. По остальным трём направлениям город не попал даже в пятёрку лидеров, занимая от 6 до 8 места. Так что лидерство несколько сомнительное. Или противоположный пример. Хуже всех оказался Пошехонский район. Который занял 14 место по трём направлениям (экономика, «социалка» и безопасность), оказался в десятке лучших по муниципальному управлению, и «сдал» только инфраструктуру (19 место). Таким образом, имея не самые плохие показатели, район оказался в самом конце списка. Наконец, не ясен механизм контроля. Кто вводит и проверяет показатели? Если сами муниципалы, то картина может быть бесконечно далека от истины.

В целом, создаётся впечатление, что с «первым блином» поторопились и он вышел сырым. Местами и вовсе терзают сомнения, будто команда, ответственная за составление рейтинга, не знает муниципальные образования, с которыми ей приходится работать. Такое ощущение, что некоторые показатели намеренно забыли включить в исследование. И оставили те, которые легче выполнить, отследить или подсчитать. А может, исследователям вообще было дано задание «подтянуть» конкретные города и районы по тем или иным не названным причинам? Конечно, всё это лишь версии и догадки. Дай Бог, чтобы они не имели под собой реальной почвы. Однако определённые недостатки рейтинга отрицать всё же нельзя. Пока это скорее «тестовая версия», нуждающаяся в доработке. В противном случае, результаты будущих исследований могут вызвать недоумение даже у самих муниципалов. А оно надо?

ВИКТОР ПАРФЁНОВ