21 апреля в России отмечали День местного самоуправления. К своему профессиональному празднику наследники дореволюционных земств и сельсоветов времён СССР получили весьма своеобразный подарок. В Государственной Думе РФ анонсировали скорое рассмотрение законопроекта, который полностью переформатирует систему муниципальных органов власти и уничтожит её низовой уровень – городские и сельские поселения, традиционно считающиеся самыми близкими к населению. Не говоря уже о том, что тысячи человек рискуют остаться без работы. Меняется и подход к назначению местных глав, практически не оставляющий шансов для прямых выборов. Документ, авторами которого выступили председатели думского и сенатского комитетов по государственному строительству Павел Крашенинников и Андрей Клишас, «реанимировали» после почти 2,5 лет забвения. Его внесли в нижнюю палату парламента ещё в декабре 2021 года, и месяц спустя даже успели принять в первом чтении. Но потом началась СВО, западные санкции и переформатирование экономики, потом – региональные и президентские выборы. В общем, стало не до реформ. Теперь, когда избирательные кампании завершились, а граждане привыкли к новым экономическим реалиям, к инициативе решили вернуться. По словам законодателей, рассмотрение во втором чтении намечено на осень.
      А в регионах уже начали готовить почву для грядущих перемен. Не стала исключением и Ярославская область. Между тем, обсуждение проходит отнюдь не гладко: где-то новшества одобряют сразу и единогласно, а где-то инициатива не проходит вообще, и её рассмотрение откладывается «до лучших времён». Да и «наверху» законопроект был воспринят далеко не однозначно. Недаром к нему с самого начала поступило несколько сотен поправок и несколько тысяч предложений экспертов. Одним словом, уже сейчас понятно: хоть местное самоуправление и «обложили» со всех сторон, без боя оно не сдастся!

Узелок завяжется…, а резать по живому

         Прежде всего, давайте вспомним, что предлагают в своей инициативе Клишас и Крашенинников. С учётом того, что документ лежал на полке почти два с половиной года, это будет явно не лишним. Вообще же, случай для последнего времени весьма редкий, если помнить, что оба автора – видные представители «Единой России». Итак, законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» был внесён в Государственную Думу 16 декабря 2021 года. И был логическим продолжением другого законопроекта со схожим названием – «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Который, в свою очередь, был благополучно принят буквально за пару дней до вышеуказанного события. Инициатива об очередном реформировании муниципальной власти получилась достаточно объёмной, и насчитывала более 220 страниц текста. Поэтому мы, конечно, не будем утомлять уважаемых читателей многочисленными юридическими тонкостями, а остановимся лишь на главных моментах.
         Во-первых, законопроект предусматривал переход с нынешней двухуровневой на одноуровневую систему органов местного самоуправления (МСУ). Городские и сельские поселения (существующие сегодня одновременно с городскими округами и муниципальными районами) ликвидируются. В итоге местное самоуправление будет осуществляться в городских округах, муниципальных округах (условный аналог существующих муниципальных районов) и внутригородских территориях городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). За округами закрепляется идентичный объем полномочий.
       Во-вторых, муниципалитеты будут формироваться не по территориальному принципу, а в зависимости от численности и плотности населения. По мнению авторов законопроекта, это «позволит повысить эффективность органов местного самоуправления и укрепить финансовую основу их деятельности». 
       В-третьих, законопроект детально прописывает способы формирования органов МСУ. В качестве новшества предлагается наделение руководителей субъектов страны правом непосредственно предлагать кандидатов на должности глав муниципальных образований. 
       В-четвёртых, в соответствии с законопроектом губернаторы также смогут отправлять мэров в отставку за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления», выносить предупреждения и объявлять выговоры главам местных администраций. А на исправление ситуации будет даваться один месяц. 
       В-пятых, для всех должностных лиц местного самоуправления устанавливается единый пятилетний срок полномочий. Также синхронизируются сроки полномочий мэров, избранных представительным органом, и самих представительных органов. 
       Наконец, в шестых, на момент внесения законопроект предусматривал переходный период. В случае его принятия предполагалось, что основная часть положений вступила бы в силу уже в 2023 году, а полностью переход к новым правилам должен был завершиться через 5 лет. При этом, из вышеперечисленного ясно видно, что документ затрагивает как вопросы административного устройства, так и политическую составляющую. Вообще, в России не впервой глубоко и кардинально менять систему МСУ. Только за последние 35 лет это произошло, как минимум, трижды. 
       И это если отталкиваться только от основополагающих нормативов. Речь о законах СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990 год) и РСФСР «О местном самоуправлении» (1991 год), когда органы МСУ ещё не были чётко отделены от органов государственной власти, федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 год), с поправками 1997 и 2000 годов о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год), который в общих чертах заложил основы существующей системы МСУ. 
      А ведь после 2003 г. были периоды укрупнения поселений (особенно в течение первых 5-6 лет), новые принципы формирования органов местной власти (выборные главы администраций и назначенные сити-менеджеры, работающие одновременно), массовая отмена прямых выборов глав сначала региональных, а потом и многих районных центров, и, наконец, первые практики объединения городских и сельских территорий в городские или муниципальные округа. Всё это вместе взятое потянет на ещё одну полноценную реформу, хотя никогда не оформлялось в качестве таковой.
      Нынешние перемены также носят системный характер и напрямую затрагивают более 150 тысяч населенных пунктов РФ, свыше 18 тысяч городских и сельских поселений и 2300 муниципальных районов и городских округов, существующих в современной России (по данным последней переписи 2021-2022 годов). Поэтому, несмотря на сложившуюся практику молчаливого одобрения большинства законодательных инициатив, требуют вдумчивого и взвешенного подхода. Ибо «резать» завязавшийся узел придётся буквально «по живому».

 Ликвидировать во благо народа?

      Авторы законопроекта отмечают, что «документ разработан в целях обеспечения реализации принципа единства системы публичной власти, повышения эффективности органов местного самоуправления и укрепления их финансовой обеспеченности». То есть преследует исключительно благую цель (в общем, кто бы сомневался). С одной стороны, разумное зерно во всём этом есть. Сторонники реформы в разговорах подчёркивает, что она в известной степени лишь закрепляет де-юре то, что уже давно сложилось де-факто. Поселения (да и подавляющее большинство районов) сегодня являются глубоко дотационными, и в финансовом плане практически полностью зависят от субсидий и дотаций из вышестоящих бюджетов. 
     В связи с чем, содержать двухуровневую систему в текущей ситуации (не меняя больше ничего) с экономической точки зрения действительно неэффективно и даже нецелесообразно. Кроме того, последнее время наметилась тенденция передачи всё большего числа полномочий от поселений районам, а также от органов местного самоуправления к органам государственной власти. К примеру, в Ярославской области первый случай недавно затронул вопросы содержания и ремонта муниципальных дорог, а второй (начиная с конца 2016 года) – обеспечение водоснабжения, теплоснабжения и выдачи разрешений в сфере градостроительства. В результате чего всё более широкий муниципальный функционал берут на себя регионы. А административная самостоятельность на местах становится всё более условной.  
     Политическая жизнь на местном уровне также не бьёт ключом. Если на выборы Президента или губернатора "поселяне" ещё ходят, то муниципальные избирательные кампании давно не вызывают особого интереса, а явка на них обычно не превышает 20%. С другой стороны, желанием послужить народу сильно не горят и местные политики. И порой набрать достаточное количество кандидатов на выборы в муниципальный совет какого-нибудь небольшого поселения (даже в пределах 10 человек) с большим трудом получается даже у «Единой России» (со всем её административным ресурсом и «мобилизационными» возможностями). 
     Всё это так, и спорить здесь довольно трудно. С другой стороны, местное самоуправление в России имеет долгую и славную историю, а также достаточно богатый опыт решения насущных вопросов жителей и развития территорий. Хоть в дореволюционный период (практика работы земств), хоть в новейший. Кроме того, 12 статья Конституции прямо говорит, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
     А что предлагают Андрей Клишас и Павел Крашенинников? По сути, достроить «вертикаль власти» до самого низового уровня. Что на деле обернётся, по сути, окончательной централизацией этой власти. В принципе, авторы законопроекта даже не сильно это скрывают. В день внесения документа в Государственную Думу на официальном сайте Совета Федерации был опубликован комментарий Клишаса, который прямо говорил, что обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления предлагается «в целях обеспечения реализации принципа единства системы публичной власти, который предполагает согласованную работу различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан».
    Как говорится, куда уж яснее? И это, на самом деле, первый минус инициативы. Конечно, в случае её одобрения местное самоуправление де-юре не прекратит своего существования. Останутся городские и муниципальные округа с соответствующим набором полномочий (вопросов местного значения), также прописанных в законодательстве. А муниципальные советы депутатов даже будут формироваться через прямые выборы. Однако де-факто у органов МСУ отныне будет двойная подконтрольность. Им придётся (как и раньше) не только принимать правила игры, установленные федерацией, но и жить с постоянной оглядкой на глав субъектов.
    Напомним, что в новой системе губернаторы получат право не только выдвигать кандидатуры на пост местных глав, но и вносить предупреждения, объявлять выговор и даже отправлять в отставку действующих районных и городских начальников. То есть даже если теоретически допустить, что в каком-то муниципалитете вопреки всему оставят прямые выборы и приведут к руководству условно независимого главу, губернатор всегда сможет «подвести его под монастырь». «Документ усиливает ответственность руководителей муниципальных образований и местных администраций перед главой субъекта Российской Федерации» - продолжает Андрей Клишас. 
        Однако на практике это будет означать, что отныне мэр будет должен искать поддержки не у своих избирателей и даже не у муниципальных депутатов (с которыми тоже нужно как-то договориться и каким-то образом их замотивировать), а ориентироваться исключительно на региональное руководство. Ведь именно от него отныне будет зависеть политическая карьера практически любого высшего должностного лица МСУ. Что, в свою очередь, на корню убивает всякую инициативу (а ведь именно это всегда отличало классическое здоровое местное самоуправление), и заставляет жить по принципу «как бы что не вышло». И это второй минус.
        Кроме того, нормы законопроекта при их непрофессиональной реализации на практике с высокой долей вероятности могут сказаться на качестве жизни населения. Это третья огромная проблема. Сегодня у поселений есть хоть и копеечные, но всё-таки свои бюджеты. Которые позволяют хотя бы в минимальной степени оперативно решать местные насущные вопросы. Например, с уборкой от снега или небольшим ремонтом поселковых дорог, благоустройством и так далее. С появлением единого муниципального округа (и, соответственно, единого бюджета) всё это уйдёт в прошлое.
        Средства будут распределяться централизованно. И есть сильное подозрение, что отдалённые территории внутри округов будут финансироваться «по остаточному принципу». Ибо основное внимание в первую очередь в любом случае будет уделяться административному центру округа. Потом – пригороду. И лишь после этого – всему остальному. Этот неписаный закон всегда актуален в излишне централизованных системах. Что касается аргумента насчёт «укрепления финансовой обеспеченности» МСУ, то он выглядит не состоятельным. тут по сути ничего не меняется - ни доходы, ни расходы. Бюджетный федерализм правит бал в муниципальных, да и региональных финансах. Сам по себе перечень местных налогов не изменится. А нищета поселенческих бюджетов уж точно является не виной последних, а их бедой. Поскольку они в последнюю очередь виноваты, что львиная доля всех сборов уходит в Москву. Никто не мешает изменить это соотношение, подготовив соответствующие поправки в Налоговый кодекс. Но нет. Вместо этого силами Клишаса-Крашенинникова у нас предпочитают бороться со следствием, а не устранять причину. А жаль. Тем более, что среди муниципалитетов есть немало вполне успешных примеров работы по сбору местных налогов. В том числе и в нашей Ярославской области. Так что мазать всех одной краской, и без разбора записывать в «нищеброды» не стоит.
        Не будем забывать и о том, что формирование муниципалитетов не по территориальному принципу, а в зависимости от численности и плотности населения, почти наверняка снизит доступность государственных и муниципальных услуг, а также ухудшит качество самого управления. Опять же потому, что до глубинки попросту не дотянутся руки. Кроме того, здесь есть ещё один очень нехороший момент. В отсутствии выбора работы, людей в сельской местности, как правило, держат школа, фельдшерский пункт, клуб и местная администрация. То есть учреждения, где можно получить хоть какие-то услуги. Убери хотя бы один из этих «сдерживающих факторов» – и народ начнёт массово уезжать, а село оскудеет ещё больше. И роль местной администрации в этой системе координат точно нельзя недооценивать.
        Наконец, как мы писали выше, реформа приведёт к ликвидации более 18 тысяч городских и сельских поселений вместе с местными администрациями. Что ждёт их сотрудников? Конечно, в структуре окружных органов власти оставят некие территориальные представительства. Но прежних штатов точно не будет (однозначно сократят отделы бухгалтерского учёта, экономистов, управляющих делами, «порежут» специалистов по благоустройству и кадастру и так далее).  А это значит, что без работы останутся тысячи человек. Зачем создавать такую армию безработных, да ещё и преимущественно в сельской местности? 
        Таким образом, минусов у законопроекта набирается больше, чем плюсов. Да и сам документ буквально с первых дней вызвал отнюдь неоднозначную реакцию и даже критику (например, от председателя комитета по государственному строительству Государственного Совета Татарстана Альберта Хабибуллина). Недаром после первого чтения, которое состоялось ещё 25 января 2022 года, к нему поступило более 700 поправок и около 30 000 различных предложений от представителей муниципалитетов и экспертного сообщества. А срок рассмотрения поправок очень скоро продлили на три месяца. Затем в долгий ящик отложили уже всю инициативу (что опять-таки свидетельствует как минимум о её неоднозначности). Но ничто не вечно под луной. И в середине апреля нашумевший законопроект вновь вернулся в политическую повестку.

Реакция на местах

       16 апреля в интервью газете «Ведомости» депутат Павел Крашенинников заявил, что его «комитет планирует обсуждение законопроекта ко второму чтению осенью». И добавил, что «сейчас многие регионы самостоятельно проводят реформу, переходя на одноуровневую систему МСУ, но это сложно, поскольку таким регионам приходится принимать свою законодательную базу». На местах действительно зашевелились. По словам министра регионального развития Ярославской области Евгения Чуркина, одноуровневая система уже действует более, чем в 25 субъектах страны, в том числе у соседей в Вологодской, Костромской и Тверской областях. Сейчас процесс запустили и в нашем регионе.
       Что на сегодняшний день представляет собой система ОМСУ Ярославской области? Начнём с того, что в границах административно-территориальных единиц у нас образовано в общей сложности 96 муниципальных образований. А именно: 3 городских округа (Переславль-Залесский, Рыбинск, Ярославль), 16 муниципальных районов, включающих 10 городских поселений (Гаврилов-Ям, Данилов, Любим, Мышкин, Пречистое, Пошехонье, Ростов, Тутаев, Углич и посёлок Лесная Поляна Ярославского района) и 67 сельских поселений. Лидерами по числу поселений являются Рыбинский (11 единиц) и Ярославский (8 единиц) районы, аутсайдерами – Большесельский, Брейтовский, Мышкинский, Некрасовский и Первомайский районы (по 3 единицы).
        За свою новейшую историю наша система МСУ прошла все перипетии, о которых мы писали выше. Был период укрупнения сельских поселений (в Большесельском, Даниловском, Мышкинском, Первомайском, Пошехонском, Тутаевском и Ярославском районах). Начиная с 2014 года были последовательно отменены прямые выборы сначала глав городских округов и муниципальных районов (позднее их вернули только в Рыбинске), а затем и районных центров. В свою очередь, районные представительные органы стали формироваться из числа глав и депутатов поселений. Был период, когда на местах действовала «двуглавая» система в лице мэра (главы города или района) и сити-менеджера (главы администрации). Особенно эти примеры запомнились в Ярославле, Ростовском и Тутаевском районах. 
        Наконец, в 2018 году была ликвидирована администрация города Тутаева, полномочия которой передали на уровень района. А с 1 января 2019 года был образован единый городской округ Переславль-Залесский, включивший в себя территорию бывшего Переславского района, состоявшего из 3 поселений. Отметим, что оба решения вызвали (и продолжают вызывать) критику сельских жителей, поскольку внимание ОМСУ предсказуемо оказалось сконцентрировано преимущественно на решении проблем городских территорий.  В то время, как глубинка оказалась на положении «бедного родственника». Таким образом, в области уже есть не слишком удачные примеры укрупнения муниципальных образований.
        Вместе с тем, 23 апреля сего года Собрание представителей Гаврилов-Ямского района единогласно приняло решение о выдвижении инициативы преобразования района в муниципальный округ. Соответственно, без поселений. Далее как под копирку в течение последней апрельской рабочей недели аналогичные инициативы одобрили представительные органы Большесельского, Борисоглебского, Даниловского, Некрасовского, Пошехонского и Ярославского районов. Конечно, это лишь самое начало процедуры. Далее предстоит провести публичные слушания, потом инициатива должна получить официальное одобрение муниципальных советов всех поселений, а затем в представительных органах районов. И лишь после этого Ярославская областная Дума внесет изменения в соответствующий региональный закон. 
        В Правительстве региона осторожно отмечают, что процедура займет около года. Вместе с тем, процесс уже идёт не гладко. И встречает противодействие как со стороны глав поселений, так и по линии депутатов. СМИ обошли это стороной, однако, к примеру, в Тутаеве и Ростове Великом инициативы не приняли и отложил до лучших времён. Рискнём предположить, что «затык» произойдёт там, где есть крупные поселения с центрами в посёлках городского типа, где есть развитый жилой фонд и социальная инфраструктура, а также сохранились успешно работающие предприятия и другие хозяйствующие субъекты. И где «местечковым» главам есть, что терять в плане доходной базы. Это Тутаевский, Ростовский, Рыбинский, возможно – Угличский районы. Впрочем, сопротивление идёт даже в сельской местности. Например, в Пошехонье. 
        По всей вероятности, в течение ближайших месяцев районные и областные власти будут активно «обрабатывать» местных депутатов и глав. Последним наверняка будет обещано остаться «в обойме» в статусе будущего заместителя главы округа или руководителя территориальной администрации (разумеется, при условии надлежащей работы). Что предложат первым, сказать трудно. Муниципальный совет единого округа явно не вместит всех действующих народных избранников из поселений.
        Особой пикантности ситуации придаёт тот факт, что ближайшим летом в Ярославской области должны пройти 67 муниципальных избирательных кампаний. В ходе которых предстоит определиться с кандидатурами 23 местных глав, а также депутатов муниципальных советов поселений в 10 районах. Какой будет их судьба, если инициированные на федеральном уровне изменения в системе МСУ увидят свет в ближайшее время? Фактически, все эти люди могут быть избраны всего на один год и досрочно лишиться своих полномочий. А жители, соответственно, своих законных представителей. И, как говорится, на хрена козе баян?
        Одним словом, пока к новой «реформе» местного самоуправления очень много вопросов. Понятно, что с имеющимся количеством поправок первоначальный вариант федерального законопроекта, скорее всего, претерпит изменения. Но насколько принципиальными они будут? Ответ на этот вопрос, во многом, зависит от самих представителей с мест. От того, насколько они готовы «показать зубы» и побороться за остатки своей независимости, пусть даже в нынешнем предельно усечённом виде. Для них это станет, своего рода, последним и решительным боем. Если у муниципалов получится отстоять свои позиции – это будет в высшей мере достойно уважения. Если нет – значит, игра априори не стоила свеч. И распрощаться с таким МСУ, которое не может защитить само себя, можно будет без сожаления.

ИВАН ТИХОНОВ